la regie: mode de gestion directe du service public

مــقــدمــــة

إن تعاظم دور الدولة وانتقالها من الدولة الحارسة التي كانت تقتصر على القيام بالوظائف التقليدية (الأمن، العدل، والمساواة)، إلى الدولة المتدخلة، أدى إلى اتساع النشاط الاقتصادي والاجتماعي، وإلى ظهور مرافق عامة جديدة تتطلب مجموعة من القواعد العامة والخاصة لضبط سيرها وضمان استمراريتها وطرق تدبيرها، سعيا وراء إشباع الحاجيات العامة للأفراد.
و يترتب عن اختلاف أنواع المرافق، اختلاف في الحاجيات العامة التي تقوم بتأديتها، مما أدى إلى ظهور أساليب مختلفة تتناسب مع نشاط كل مرفق.
ومن هنا يكتسي المرفق العام أهميته في تعدد القواعد القانونية التي يخضع لها وتنوع أساليب وطرق تدبيره، وهو ما يعود إلى طبيعة وتنوع المرافق العامة، ومن أهم الأساليب التي عرفها تدبير المرفق العام هو أسلوب الوكالة إلى جانب المؤسسة العامة و التدبير عن طريق الامتياز. و يعد أسلوب الوكالة أولى أشكال التدخلات الإدارية، أي من بين الأساليب التقليدية التي عرفها التسيير الإداري والتي استعملتها الدولة أو باقي الجماعات العامة بدون تمييز في كل من الميدانين الإداري والاقتصادي، ولقد كانت هذه الأساليب منفصلة بعضها عن بعض داخل البنية الإدارية التقليدية بين الأساليب التي تدخل ضمن التدخل المباشر (الوكالة)، وتلك التي تدخل ضمن التدخل غير المباشر، ولقد كانت ولازالت الوكالة هي الأسلوب الأكثر استعمالا في المجال الإداري إلى درجة نعتها من طرف جل الفقه بالأسلوب العادي لتسيير المرافق العامة، لأن هذا الأسلوب هو الأكثر تماشيا وتناسبا مع النظام الإداري والمركزي، وهذا ما يفسر في نفس الوقت أسلوب الوكالة مقارنة مع الأساليب التي اقترن ظهورها مع ظهور اللامركزية الإدارية و المرفقية كأسلوب المؤسسة العامة أو حتى الوكالة المستقلة التي يطلق عليها خطأ اسم "الوكالة" رغم عدم ارتكازها على نفس أركان هذه الأخيرة و خاصة وجود السيطرة التامة و المباشرة للشخص العام على المرفق العام المسير بذلك الأسلوب .
و في المغرب ، و بعد بداية الاستقلال، قامت الدولة بإحداث و تنظيم مرافق عمومية وطنية، و قد تم الأخذ بهذا الطابع العمومي في تدبير الأنشطة المحلية، حيث تم منح الجماعات المحلية القيام بتسيير مرافقها العمومية في إطار الوكالات المباشرة.
ولكن حتى وإن كان أسلوب الوكالة مهما للغاية بالنظر إلى العدد الهائل للمرافق العامة التي تسير حسب هذه الطريقة، فإنه لم يستأثر إلى بالقليل من الدراسات ، و سنعمل على دراسة هذا النمط من أنماط تسيير المرفق العام و المعروف بالاستغلال المباشر من خلال الإجابة على مجموعة من التساؤلات من بينها :
ما هو مفهوم الوكالة ؟
وما هي العناصر القانونية التي ترتكز عليها ؟
وأين يتجلى نطاق استعمال أسلوب الوكالة وصعوبات تدبيرها ؟
المبحث الأول : مفهوم الوكالة
قبل التطرق للحديث عن مفهوم الوكالة تجدر الإشارة أن موضوع الوكالة يعتبر من المواضيع التي لم تسترعي إلا القليل من اهتمام الفقهاء، وهذا راجع إلى انكباب الفقهاء على دراسة أساليب أخرى لتدبير المرافق العامة.رغم أن الوكالة تعتبر من بين أولى التدخلات الإدارية.

المطلب الأول : تعريفات الوكالة
يتم تعريف الوكالة عادة بأنه أسلوب للاستغلال أو تسيير أو تنظيم نشاط ما تتكلف به الإدارة، ويلاحظ من خلال هذا التعريف أنه تعريف بسيط لا يطرح أي إشكالات، وأنه تعريف ضيق حدد مفهوم الوكالة في كونه أسلوب الإدارة في تسيير مرفق عام.
وفي تعداد التعاريف المقدمة لمفهوم الوكالة، نجد هناك تعريفات شائعة وأخرى غير شائعة.
فمن بين التعريفات الشائعة للوكالة نجد أن الفقيه ج. دوسوتو عرف الوكالة كما يلي : "نقول بأن هناك وكالة عندما تسيطر الإدارة على إدارة المرفق العام وعلى المستخدمين من الذين يسيرونه، وعلى الوسائل المستعملة لتدبيره وبالخصوص الوسائل المالية". و الملاحظ أن هذا التعريف جاء بمفهوم سيطرة الإدارة : الذي يعبر بوضوح عن مفهوم الوكالة.
أما كل من لوبادير وب. ديلفولفي، فقد عرفا الوكالة "عندما تتكفل الإدارة ليس مبدئيا فحسب بإدارته، بل عندما تزاول بيدها تشغيل المرفق بأموالها وأعوانها". فالوكالة بالنسبة لهما هي أسلوب لتسيير مرفق عام يتميز باستغلال المرفق مباشرة من طرف الجماعة العامة التي أنشأته وبدون وسيط.
وهو ما أكده ج. ريفيرو حين عرف المرافق المسيرة عن طريق الوكالة على أساس



سيماتها المشتركة والمتمثلة في عدم توفرها على شخصية معنوية متميزة على شخصية الجماعات الترابية التابعة لها مما يؤدي إلى تبعيتها لها من ناحية تنظيمها وإلى غياب طابع الاستقلالية فيما يخص ماليتها.
أما كرباجو فقد عرف الوكالة بأنها هي تلك الحالة التي تسير فيها الجماعات الترابية المرفق العام. وقد أضاف أن التفريد المالي لا يتنافى مع أسلوب الوكالة.
كما أننا نجد تعريفات غير شائعة الوكالة، فقد عرف جو جيليلمي الوكالة عن طريق معالجة الفرق بين الوكالة التامة المتجانسة والتي تتميز بالتنفيذ المادي للمرفق من طرف نفس الشخص العام الذي يتولى مهمة النشاط، والوكالة التامة بتعاون أشخاص عامة، فإن التنفيذ المادي للمرفق يعمد إلى شخص آخر، والوكالة مع مستثمر خاص أي يمكن إشراك شخص خاص في أنشطة المرفق العام الأولية.
أما فالين فقد اعتبر أن المرفق العام يكون مستقلا في إطار الوكالة المباشرة عندما يتولى الوكالة شخص عام نفسه ويتحمل مخاطرة بإلزام أمواله الضرورية. وبتوظيف و تأطير ما تقتضيه المصلحة العامة، ويدخل في علاقة مباشرة مع المرتفقين، ويتحمل وحده مسؤولية أضرار الأغيار بفعل سير المرفق العام.
وقد أشار فالين في تعريفه عن تعبير الشخص العام، فمفهوم الشخص العام مفهوم واسع، أي أن فالين بقوله هنا فتح المجال أمام أشخاص ترابية وغير ترابية القيام بتسيير الوكالة، مما يجعلنا نطرح التساؤل التالي : هل المؤسسة العامة يمكنها بدورها القيام بتسيير الوكالة؟
أما بالنسبة للفقيه بونوا "نكون أمام الوكالة عندما يتولى شخص قانوني المسؤول عن




المرفق نفسه الأسلوب بمعنى هو الذي ينظم المرفق ويتقلد الإدارة والتسيير" نلاحظ أن المؤلف تحدث عن الشخص القانوني دون تمييز بين الأشخاص العامة أو الخاصة وبالتالي إتاحة للأشخاص الخاصة حسب هذا المفهوم القيام بتسيير مرفق عام عن طريق الوكالة.

المطلب الثاني : العناصر التي يرتكز عليها الوكالة أو الاستغلال المباشر
لنتمكن من القول أن الإدارة سواء كانت مركزية أو محلية تستغل بشكل مباشر لنشاط مرفق معين لا بد من توفر مجموعة من الشروط :
أولا : ضرورة انفراد الإدارة بالتصرف المطلق في تدبير نشاط المرفق، فالاستغلال المباشر لا يمنح المرفق أي استقلال إداري، فالإدارة لها الحق المطلق في اتخاذ القرارات المتعلقة بتسييره وتنظيمه.
فإذا تعلق الأمر بنشاط مرفق وزاري مثلا، فالوزير هو المقرر الأساسي للإجراءات التنظيمية أو الفردية مع إمكانية تفويض سلطاته واختصاصاته أو جزء منها لمساعديه، كما هو الشأن كذلك بالنسبة للمرفق المحلي فإن القرار يرجع للشخص العام الترابي الوصي عليه وهذا يعني أن المرافق العامة المسيرة عن طريق الوكالة لا تتوفر على شخصية معنوية متميزة عن شخصية الجماعات الترابية التابعة لها.
ثانيا : إن التدبير عن طريق الوكالة أو الاستغلال المباشر يقضي بأن يكون للإدارة المشرفة على المرفق التصرف المطلق في تدبير الموارد البشرية من موظفين وأعوان العاملين به، بحيث أن هذا التدبير يجب أن يكون وفق مقتضيات القانون الذي ينظم المرفق، فكل قرار صدر بشأن العاملين به يصبح خاضعا لمقتضيات القانون الإداري وأي نزاع قد ينشأ عنه يجب أن يعرض على أنظار المحكمة الإدارية ويكون محل طعن .بالإلغاء باعتبار أن العاملين بالمرفق المسير عن طريق الوكالة هم موظفون عموميون خاضعون في وضعيتهم الإدارية لأحكام الوظيفة العمومية.
ثالثا : تتميز كذلك الوكالة بانعدام الاستقلالية المالية بحيث أن الاعتمادات والموارد المالية الضرورية لتسييرها مستمدة من ميزانية الشخص العام التابعة له سواء تعلق الأمر بميزانية الدولة أو ميزانية الجماعات المحلية بالنسبة للمرافق المحلية، فمالية المرفق العام هنا هي جزء من مالية الشخص العام الترابي الذي يديره.

المبحث الثاني : نطاق تطبيق الوكالة وإشكالاته
لم يقتصر أسلوب الاستغلال المباشر أو الوكالة قاصرا على إدارة المرافق العامة الإدارية فحسب، وإنما استعمل في إدارة أنواع أخرى من المرافق وهي التجارية والصناعية، هذا من جهة ومن جهة أخرى فإن هذا الأسلوب لم يقتصر استعماله على الدولة بل لجأت إليه الأشخاص العامة الترابية المحلية التي تحملت مسؤولية تحقيق التنمية وأصبحت ملزمة بالتدخل في مختلف الميادين بما فيها الاقتصادية.
إلا أن طريقة الاستغلال المباشر طرحت إشكالات ناتجة عن سوء التدبير الإداري خاصة عندما تطبق على المرافق الاقتصادية التي ينبغي تحريرها من القيود والروتين وإعطائها قدرا من الحرية والمرونة لأجل أن تسير نحو الرفاهية والازدهار.

المطلب الأول : نطاق تطبيق الوكالة
يلاحظ أن تطبيق طريقة الاستغلال المباشر أو الوكالة المباشرة لا ينحصر في المرافق الإدارية وحدها بل يمتد ليشمل المرافق الاقتصادية أيضا.

الفقرة الأولى : الميدان الإداري
عرفت المرافق العمومية المركزة تطبيق واسع لأسلوب الوكالة كما أنها تجاوزتها لتشمل كذلك المرافق العامة المحلية في إطار اللامركزية المرفقية.
* إدارة المرافق الوطنية :
أنشأت الدولة مرافق تابعة لها مباشرة بهدف تدبيرها بنفسها دون التخلي عنها للخواص، فهي مسؤولة عن الأضرار الناجمة بسبب نشاطها أو أصدرت مجموعة من القوانين المنظمة لها. و يكون من سيمات الإدارة المركزية تعدد الوزارات التي تعد مرافق عمومية وطنية إدارية مسيرة عن طريق الوكالة و التي يعهد بها عادة إلى الوزراء بحيث تقوم هذه الأخيرة على قاعدة التسلسل الإدارية.
ففي المغرب يدخل إنشاء الوزارات أو حذفها في اختصاص الملك و يمارسه بظهائر.
أما التنظيم الداخلي للوزارات فهو من اختصاص الوزير الأول الذي يمكن أن يفوضه للوزير المعني طبقا للفصل 63 من الدستور. أما الفصل 64 فيخوله حق تفويض بعض سلطه للوزراء ويجعله الفصل 65 يتحمل مسؤولية تنسيق النشاطات الوزارية.
* إدارة المرافق المحلية :
توجد بعض المرافق العمومية يهدف نشاطها إلى تحقيق حاجات محلية، تكون مدارة مباشرة بواسطة الأشخاص العامة المحلية و على الأخص المجالس المحلية.
وقد تم الأخذ بهذا الطابع العمومي في تدبير الأنشطة المحلية على نطاق واسع حيث تم منح الجماعات المحلية مسألة تسيير مصالحها الجماعية لالتصاقها بالحياة اليومية للمواطنين وتحمل مسؤولية توفير الحاجيات للسكان، إذ عادة ما تكون الخدمات المقدمة في إطار الوكالات المباشرة في متناول الفئات المحدودة الدخل، ومن هنا لجأت الجماعات المحلية إلى أسلوب الاستغلال المباشر من أجل تدبير مرافقها العمومية.
وعلى العموم، يمكن اعتبار الاستغلال المباشر طريقة كلاسيكية في تسيير المرافق العامة المحلية، برزت بشكل أساسي في المجالات ذات الطابع الإداري مثل الحالة المدنية.
والملاحظة الجديرة بالذكر هي أن قيام المجالس المحلية بإدارة المرافق العمومية يصطدم ببعض الصعوبات، منها ضعف إمكاناتها المادية وعدم توفرها على الأطر المتخصصة وعدم وجود تعاون مع الجماعات المحلية الأخرى لمواجهة المشاكل المشتركة.

الفقرة الثانية : الميدان الاقتصادي
لم يقتصر أسلوب الاستغلال المباشر على إدارة المرافق العامة الإدارية، وإنما استعمل في إدارة المرافق الصناعية والتجارية مثل مرفق البريد والمواصلات السلكية واللاسلكية سابقا، كما أن مجال الاستغلال المباشر تعدى نطاق الإدارة المركزية و أصبح يمارس بشكل واسع على صعيد الجهة و العمالة و الإقليم و الجماعة بحيث أصبح بإمكان مجالسها تأسيس مرافق عامة اقتصادية محلية تستغل عن طرق الوكالة المباشرة وهي تخضع في هذه الحالة لقواعد القانون العام كما أنها تخضع لقواعد المحاسبة العمومية فتضاف إيراداتها إلى إيرادات الدولة، وتطبق على نفقاتها قواعد سنوية الميزانية ووحدتها وعموميتها.
ففي فرنسا لم يطبق أسلوب الوكالة في تسيير المرافق العامة المحلية ذات الصبغة الصناعية و التجارية في بداية الأمر درءا للمس بحرية الصناعة و التجارة للخواص إلى أن تدخل الاجتهاد القضائي و أباح للبلديات تأسيس مرافق عامة اقتصادية عن طريق الوكالة المباشرة وفقا للشروط الآتية:
إذا كانت هناك منفعة عامة
إذا كان الخواص غير قادرين على إشباع الاحتياجات العامة
إذا كان الغرض هو تحسين سير نشاط المرفق و حماية توازنه المالي
إذا كان الغرض من المرفق الحد من غلاء المواد الضرورية
إذا كان الهدف من المرفق الحفاظ على الأمن و النظام العام.
وتجدر الإشارة أن تدخل الدولة في الميدان الاقتصادي عن طريق الوكالة لم يكن يتم دائما في إطار المرفق العام، فالوكالة الصناعية والتجارية يمكن أن توجد خارج أي علاقة مع المرفق العام، مما يعني من جهة أن الوكالة في الميدان الاقتصادي يمكن أن تعبر في بعض الحالات عن تدخلات للسلطات العامة في نفس ظروف الخواص، ومن جهة أخرى إن الوكالة مفهوم مستقل قائم بذاته والأمر كذلك بالنسبة لها كأسلوب، فاللجوء إلى استعمالها من طرف السلطة العامة يمكن أن يتم في أي ميدان من الميادين التي يتقرر التدخل فيها بغض النظر عن نوعية وطبيعة النشاط، فالسلطات العامة يمكن أن تباشر أي نشاط كان إما بصفة مباشرة أو بصفة غير مباشرة. وهذه الأنشطة يمكن أن تندرج في إطار المرفق العام، ويمكن أيضا أن لا يربط تدخل السلطات العامة أي ارتباط بالأنشطة المرفقية ليتحول فيما بعد إلى نشاط يهدف إلى إشباع مصلحة عامة ومنظم في إطار مرفق عام.


المطلب الثاني : الصعوبات الناجمة عن أسلوب تدبير المرافق العامة عن طريق الوكالة
خلصت جل آراء الباحثين الذين تناولوا هذا النمط من التدبير الإداري إلى أن هذا الأسلوب يتعرض في مجال التطبيق إلى عدة مشاكل ناتجة عن سوء التدبير الإداري وغياب مراقبة فعالة فيما يخص سير نشاط الإدارة.
إذا فما هي الصعوبات التي تعيق نظام تدبير المرافق العامة عن طريق الوكالة ؟

أولا : التأطير
يظهر هذا الإشكال نتيجة عدم تخطيط سياسة قارة في مجال تكوين الأطر الإدارية وذلك إما نتيجة فراغ في الوظائف والكفاءات التقنية أو سوء استعمالها، كما هو الشأن في المغرب مثلا حيث يعاني التكوين الإداري من مشكلات فكرية وتنظيمية و منهجية وعلمية يجب مواجهتها لتحقيق الإصلاح الإداري، لذا يجب إعادة النظر في سياسة التكوين الإداري عن طريق الاهتمام بالعنصر البشري والتكوين المستمر للموظفين خصوصا في مجال المعلوميات والتدبير الإداري و العلوم الإدارية، لكون الاهتمام بالتكوين من شانه أن يرجع بالكفاءة على الجهاز الإداري عن طريق تزويد القوة البشرية بالأساليب الحديثة للتدبير.


ثانيا : المردودية
تشكل بعض الآفات التي تعاني منها المرافق العامة المسيرة عن طريق الوكالة المباشرة عائقا لحسن سيرها وجودة خدماتها ومن بين هاته الآفات :
1) ظاهرة التغيب: هذه الظاهرة تحد من مردودية نشاط الإدارة وعدم تحقيقها للأهداف المناطة بها وتشكل ظاهرة الموظفين الصوريين أو الأشباح أهم تجلياتها، وتشكل استنزافا حقيقيا لمالية الدولة وعبئا ثقيلا على الخزينة العامة.
2) الرشوة : ففي بلد كالمغرب ورغم أن المشرع قاوم هذا الداء بمعاقبة الراشي والمرتشي، فإنها تظل وصمة عار في جبين الإدارة، ولا شك أن هذه الظاهرة لها تأثيرات وخيمة على مردودية المرافق العامة ولا يمكن التغلب عليها إلا بتظافر الجهود سواء من جانب الحكومة وكذا الرفع من الوعي الوطني حتى تتم معاملات المرافق العامة مع زبنائها في شفافية تامة.
3) تعقد المساطر : هذه الظاهرة تفقد الإدارة مصداقيتها لأنها تضر بالعلاقة المفترضة بين المرتفق والإدارة. لذا يجب تغيير المساطر والإجراءات الإدارية المعقدة التي تنفر المرتفقين أو تستفزهم، واتخاذ إجراءات عملية للحد من وطأة تعقيدات المساطر الإدارية لتشجيع الاستثمار للرفع من مستوى اقتصاد البلاد.
4) إهدار الموارد : لا شك أن تضخم وتكاثر المصاريف نتيجة سوء التدبير والإسراف في النفقات يحول دون تطوير الإدارة، لذا يجب إلغاء بعض الامتيازات الممنوحة لبعض كبار الموظفين وكذا ترشيد نظام الأجور بالوظيفة العمومية على أساس العدل، والمردودية والاستحقاق، والرفع من مستوى الأداء الإداري على أساس إصلاح إداري شمولي بالأخذ بالاعتبار الترشيد والتخليق والتواصل، وضمان الشفافية والحزم والنزاهة في كل العمليات والمعاملات الإدارية.

خــاتـمــــة

ما يلاحظ الباحث في الأنظمة الإدارية هو سيادة أسلوب الوكالة والذي ظهر قبل المرفق العام وله وجود مستقل عنه.
وتستأثر المجالات الإدارية بحصة الأسد فيما يخص اعتماد الإدارة المباشرة من قبل الأشخاص العامة الترابية (الدولة – الجماعات المحلية)، إذ مرافق الأمن، الدفاع، القضاء والصحة لازالت الدولة تشرف عليها مباشرة إلى يومنا هذا إلى جانب مرفقي الحالة المدنية والإشهاد على صحة الإمضاءات فيما يخص ميدان تدخل الجماعات المحلية.
أما الجانب الاقتصادي، فالتدخلات العامة التي كانت تستهدف الربح كانت تدار مباشرة ولا تتوفر على الشخصية المعنوية كقطاع الفوسفاط سابقا. أما حاليا، فلا يمكن الحديث قي المغرب عن الوكالة الاقتصادية في إطار تغير فلسفة الدولة نحو اللامركزية، وحصول المشاريع والمرافق العامة الصناعية والتجارية على الشخصية المعنوية والاستقلال المالي.
وتبقى الوكالة كأسلوب تقليدي لتدبير المشاريع والتدخلات العامة، لم ينل من اهتمام الفقه واجتهاد القضاء الإداري إلا القليل مقارنة مع الأساليب الأخرى من قبيل التدبير المفوض والامتياز والمؤسسات العامة.

الــمراجــع الـمعتمــدة

جمال الدين زهير : "الوكالة أسلوب مباشر لتسيير المرافق العامة أم لإدارة التدخلات العامة؟"، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، دار المعارف، الجديدة، عدد 35، سنة 2002.
عبد الحق عقلة : "القانون الإداري، الجزء الثاني، نشاط الإدارة ووسائلها"، الطبعة الرابعة، 2005.
عبد الله حداد : "الوجيز المرافق العمومية الكبرى، دراسة نظرية وتطبيقية"، منشورات عكاظ، الطبعة الثالثة.
محمد الأعرج : "طرق تدبير المرافق العامة بالمغرب"، سلسلة مؤلفات وأعمال جامعية.


الــفــهـــرس

مــقــدمــــة 1
المبحث الأول : مفهوم الوكالة 3
المطلب الأول : تعريفات الوكالة 3
المطلب الثاني : العناصر القانونية التي يرتكز عليها الاستغلال المباشر 5
المبحث الثاني : نطاق تطبيق الوكالة وإشكالاته 7
المطلب الأول : نطاق تطبيق الوكالة 7
الفقرة الأولى : الميدان الإداري 7
الفقرة الثانية : الميدان الاقتصادي 8
المطلب الثاني : الصعوبات الناجمة عن أسلوب تدبير المرافق العامة عن طريق الوكالة 10
خــاتـمــــة 12
الــمراجــع الـمعتمــدة 13
الــفــهـــرس 14