الحكامة المحلية وإشكاليات التطبيق " المغرب نمودجا "

تعددت مفاهيم الحكامة سواء بتعدد تأويلات رجال الاقتصاد أو القانون أو السياسة وعلم الاجتماع، لكن رغم ذلك يجمعون على هدف واحد لهذا المفهوم لمصطلح الحكامة يختلف من زمان ومكان، فمنهم من يقول الحكم الرشيد أو الحاكمية وآخرون تدبير الشأن العام أو الحوكمة[1].
فهذا المصطلح تم الأخذ به في المجتمع الإنجليزي، وذلك في القرون الوسطى لعرض عملية التعاون بين مختلف السلطات السياسية والاجتماعية، ولقد أعيد استخدام هذا المفهوم على المستوى الرسمي خلال بداية التسعينات من طرف المؤسسات الدولية كضرورة تفرضها السيرورة التنموية والسياسية.
حيث عرف البنك الدولي الحكامة بأنها الحالة التي من خلالها يتم إدارة الموارد الاقتصادية والاجتماعية للمجتمع بهدف التنمية، لكن في مقابل ذلك عرفها برنامج الأمم المتحدة الإنمائي، بأنها ممارسة السلطات الاقتصادية والسياسية والإدارية لشؤون المجتمع على كافة مستوياته[2] وبعض الفقه المغربي عرفها، بكونها تكمن في كفاءة المجتمعات الإنسانية بتوفرها على أنظمة تمثيلية ومؤسسات وقواعد ومساطر ووسائل التقييم والتقدير ومسلسلات وهيئات اجتماعية فقادرة على تسيير وتدبير الترابطات والروابط بطريقة سلمية[3].
هذه بعض المفاهيم والمصطلحات التي تحدد لنا الحكامة بمفهومها الشامل والحكامة المحلية جزء لا يتجزأ من مفهومها العام، فهي نظرة مجهرية للحكامة في مجالها الترابي أو اللامركزي أي الانتقال من الحكامة الدولية إلى الحكامة الوطنية فالحكامة المحلية، فهاته الأخيرة تعتبر قاعدة لإنطلاق حكامة وطنية، فالمغرب من الدول التي سعت إلى تحقيق اللامركزية الترابية وإدخالها في منظومة الحكامة المحلية، فترسيخ مفهوم الحكامة الجيدة على المستوى المحلي، يدخل ضمن توجهات الإستراتيجية للدولة وما يعزز ذلك، محيئ القانون المنظم للجماعات المحلية، لسنة 1976 والذي يعتبر بداية لجعل الجماعة أداة متميزة لإقرار ديمقراطية القرب وفتح المجال أمام المواطن للمشاركة في الحياة المحلية، لكن تبقى للحكامة المحلية، مبادئ وأهداف (المطلب الأول) تعززت من خلال المرجعية القانونية التي ما فتئت تبرز عدة إشكالات عملية (المطلب الثاني).
مبادئ الحكامة المحلية وأهدافها
مما لاشك فيه أن الحكامة المحلية لها عدة مبادئ تجعلها قادرة على بناء إيديولوجياتها، من شأنها أن تعطينا الصورة القارة والمستديمة وإطار المرجعية المشترك كمؤشرات تساعد كل شخص على أن يحدد موقعه منها وأن يتحرك داخل وخارج المرافق العامة[4].
أولا: مبادئها
تتوفر الحكامة المحلية على أركان وعناصر أساسية إن بدونها تفقد الحكامة لونها وانسجامها الأصلي، فهي عناصر إستراتيجية تنحى منحى المقترب الجديد للتنمية بكل أبعادها الاقتصادية، الاجتماعية، السياسية ذلك مما يعزز ثقافة الالتزام المشترك بين المواطنين، لكن هناك من حدد مكوناتها في ثلاث عناصر: المشاركة، التفويض، التنسيق، فالمشاركة تعني وجود مؤسسات ذات تمثيل سياسي تبرز فيه علاقات تضامنية تسمح بتسيير الأعمال المحلية.
أما التفويض أن تكون جماعات محلية قادرة على أداء خدمات اقتصادية اجتماعية وحمائية للبيئة.
وأخيرا التنسيق أي تعاون وتحالف بين الجماعات المحلية، والإدارة المركزية واللامركزية من جهة، والقطاع الخاص من جهة أخرى بغية تدبير التنمية المحلية[5].
بيد أن هناك من حدد مبادئها بشكل شمولي يوحي بأنها أغلب المكونات التي تحوم على مفهوم الحكام المحلية حيث تتجسد في خمسة مبادئ[6] .
1- مبدأ المقاربة الترابية، فهذه المراقبة دليل أن هناك للعلاقة بين الحكامة المحلية والسياسة الترابية، حيث أصبح التراب الإقليمي المحلي حجز الزاوية في الحكامة لماذا بالضبط هذه المقاربة، لأن التراب المحلي يشكل مرتعا لتقييم وتقدير التبادلات بين المجتمعات ومحيطها، ومجالا محسوسا وملموسا أكبر على أرض الواقع، وأخيرا يمثل التراب بذلك الوعاء الملائم لتحديد فلسفة عامة للحكامة.
2- مبدأ الثانوية الفاعلة:فهذا المبدأ هو عنصر مكمل للمقاربة الترابية أي أن كل مستوى ترابي أو كل مستوى من الحكامة يجب أن يعطي أجوبة نوعية ومحددة لتساؤلات وقضايا مشتركة وعدم جعل التراب المحلي كقطعة من الأرض أو جماعة، بل على العكس من ذلك بل يجب جعله وعاء لحسن التدبير والتسيير والاعتماد على طرق ووسائل تساهم في تسيير التحديات المشتركة انطلاقا من المحلي إلى الوطني، وعلى كل تراب أن يجيب على عدة تساؤلات ويحدد لهت أجوبة محددة وملائمة لمبادئ رئيسية وحالتها الخصوصية.
3- تنظيم التعاون والتعاضد بين الفاعلين المحليين : يكمن الحديث هنا عن دور السلطات العمومية في تعزيز الحوار والشراكة مع الفاعلين الآخرين، فالدولة التي نجحت في قيادة التنمية الاقتصادية، هي تلك التي تتوفر على القدرة والكفاءة في تنظيم وتعبئة كل الفاعلين المحليين حول مشروع مشترك.
4- تطبيق الشرعية والمشروعية: أي هناك شرعية وأخرى مشروعة، فالأولى تعني وجود إطار لممارسة سلطة تنظم عبر قواعد ومبادئ نابعة إما من التقاليد أو مسجلة في الدستور والقوانين.

أما الثانية أي الحكامة المشروعة، فهي إحساس أو شعور السكان بأن السلطة السياسية تمارس من طرف أشخاص صلحاء وحسب عادات إيجابية وفي المصلحة المشتركة.
5- المبدأ العام أو الشامل للمسؤولية: فالمسؤولية هنا تضم جميع ميادين الحكامة وتنطوي على بعدين البعد الأخلاقي والبعد القانوني.
فالأول يهدف إلى تخليق الحياة العامة باعتبارها محرك أساسي لتحديث الإدارة المغربية وتحسين أداة الخدمات المقدمة للمواطن، أما الثاني فيعتبر المسؤولية تتأسس على دعامتين تكامليتين للموطن، هما واجب الشفافية وضرورة تقديم الحسابات، حيث تم إدخال إصلاحات جد مهمة من أجل إقرار الشفافية في تدبير المرافق المحلية ووضع لهما إطار قانوني[7].
ثانيا: أهدافها
إذ كانت ممارسة الحكامة المحلية لا تنحصر في الدولة ولكنها تشمل القطاع الخاص والمجتمع المدني، حيث يكمن التحدي التي تواجهه كل المجتمعات البشرية في هل يمكنها خلق نسق مؤسساتي شامل يضمن التنمية المستدامة على الصعيد المحلي، لانطلاقة واسعة إلى الصعيد الوطني؟[8].
حيث تتلخص أهداف الحكامة المحلية في:
- تقديم إستراتيجية لتنمية التدبير المحلي يرتكز على منظومة الجودة.
- المصداقية والشفافية عن طريق دعم الإطار القانوني والمؤسساتي
- فحص منظومة الإعلام والتواصل أي وجود تقارير نقدية تطبعها الموضوعية والحياد.
- التحديد الواضح للمهام والمسؤوليات
- التقويم المستثمر لأجهزة الرقابة
المرجعية القانونية للحكامة المحلية وإشكالياتها
أولا: المرجعية القانونية:
إن الحكامة المحلية كمفهوم يجب أن تكون لها مرجعية قانونية لدواعي الثبات والاستمرار، حيث أن الإستناد إلى إطار قانوني يعطي الشرعية للحكامة بعدما كانت مشروعة أي عبارة عن نظريات وتطلعات للمواطنين، واقصد هنا بالمرجعية القانونية، من خلال الاعتماد على مواثيق اللامركزية أي القانون المنظم للجهة رقم 96/47 الصادر في 2 أبريل 1997، حيث بعده جاء القانون 78.00 المتعلق بالميثاق الجماعي كتعديل للتنظيم الجماعي، والقانون 79.00 المتعلق بالعمالات والأقاليم واللذين صدرا في3 أكتوبر 2002.
أ- دور الجهة في تدعيم الحكامة المحلية
إذا كانت فكرة خلق جهات اقتصادية التي جاءت بظهير 16 يوليوز 1971، فإن الأمور تغيرت، لأن الجهة أصبحت فضاء لا يقتصر على كل ما هو اقتصادي محض بل تتعداه إلى ما هو سياسي أو إداري بالإضافة إلى جوانب اجتماعية وثقافية، تنبئ بأن الجهة بالفعل تلعب دورا كبيرا في تعزيز اللاتركيز الإداري والاقتصادي، وهذا لدليل على الاتجاه نحو الحكامة المحلية التي تلمسها عبر عدة مجالات.
ففي المجال السياسي، تعتبر ذلك الفضاء الذي يتيح للسكان المحلية المشاركة في اتخذا القرارات التي تهم شأنهم وذلك عبر منتخبيهم الجهويين، إضافة أن المجالس الجهوية تمد مجلس المستشارين بالأطر اللازمة وجعله أداة لإنعاش الممارسة التشريعية[9].
أما في المجالين الاقتصادي والاجتماعي، فقد أسند المشرع قانون رقم 96-47 اختصاصات مهمة وذات أبعاد اقتصادية واجتماعية وثقافية للمجالس الجهوية، فمن خلال المادة 6 من القانون المذكور التي تقر بأن المجلس الجهوي، يبث بمداولاته في قضايا الجهة، ويتخذ لهذه الغاية تدابير لضمان التنمية الاقتصادية والاجتماعية والثقافية الكاملة مع مراعاة الاختصاصات المسندة إلى الجماعات المحلية الأخرى، فالملاحظ كذلك أن الاختصاصات سواء الخاصة أو المنقولة والاستشارية يتقاسمها عدة جوانب تنم عن الرقي بالجهة كفاعل في الحكامة المحلية، ومن أمثلة ذلك صلاحيتها في خلق الأنشطة الاقتصادية ومقاولات الاقتصاد المختلط، وإقامة المستشفيات والمؤسسات الجماعية، أو لتقديم الاقتراحات في ميادين تتعلق بالتنمة الجهوية وخاصة الجانب المتعلق بتدبير الاستثمار، حيث ثم خلق المراكز الجهوية للاستثمار لمهمتين، الأولى تتعلق بإحداث شباك لتقديم المساعدة على إنشاء المقاولات، والثانية تتعلق بشباك خاص لمساعدة المستثمرين، فهذا لينم عن وعي بضرورة التدبير المحلي الجهوي كقاطرة للتقدم الوطني.
ب- دور العمالات والأقاليم في تدعيم الحكامة المحلية
مما لا شك فيه أن تنظيم العمالات والأقاليم أحد العوامل الأساسية لتحقيق التنمية الاقتصادية والاجتماعية، وفي خضم التحولات العميقة التي يعرفها تدبير الشأن المحلي ولإرساء سياسة جديدة للتدبير، تم إعطاء اختصاصات مهمة ومفصلة لمجالس العمالات والأقاليم[10].
فمن خلال المادة 36 من القانون المنظم للعمالات والأقاليم، فإن المجلس يتكلف بالشؤون الاقتصادية أو الاجتماعية والأعمال المتعلقة بالبث في إحداث مقاولات وشركات الاقتصاد المختلط، وكل الأعمال التي تتعلق بإنعاش التشغيل، فهنا نلاحظ تشابه قريب بين هذه الاختصاصات واختصاصات المجالس الجهوية، فهنا يفسر إرادة الدولة في جعل توافقات حول الرؤى في التدبير المحلي لا يكون هناك تنازع في التدبير، مما يؤدي إلى فشل الحكامة الجيدة.
إلى جانب مجلس العمالة أو الإقليم يلعب العامل أو الوالي دورا محوريا في التدبير المحلي سواء على المستوى الاقتصادي والاجتماعي، حيث يقوم بإبرام صفقات الأشغال أو التوريدات أو الخدمات ويتخذ التدابير المتعلقة بتدبير الملك العمومي للعمالة أو الإقليم، بالإضافة إبرام اتفاقيات التعاون والشراكة والتوأمة حيث أصبح التعاقد من أهم لبنات الحكامة المحلية، والجديد الذي جاء به قانون تنظيم العمالات والأقاليم، وهي إلزامية إطلاع رئيس مجلس العمالة أو الإقليم من قبل الوالي أو العامل على تنفيذ مقررات المجلس وذلك بطريقة منتظمة وهذا ليوحي بوجود حكامة إدارية تعطي لرئيس مجلس العمالة أو الإقليم مراقبة قرارات وتوصيات الوالي أو العامل.
ج-دور المجالس الجماعية في الحكامة المحلية
لقد تضمن الميثاق الجماعي الذي يحمل رقم 78.00، عدة مميزات سواء فيما يتعلق باختصاصات المجلس الجماعي أو رئيسية، حيث تنشط هذه المجالس في عدة مجالات، هي أساس التدبير المحلي الجيد.
ففي المجال السياسي يتكون المجلس من أعضاء منتخبين يمثلون الساكنة لإدارة شؤونهم المحلية، فهؤلاء الأعضاء يمكن أن يشكلوا فيما بعد تركيبة مجلس المستشارين مما يؤدي بنا إلى حكامة سياسية.
أما في المجالين الاقتصادي أو الاجتماعي مثله مثل مجلس الجهة أو مجلس العمالة أو الإقليم له اختصاصات ذاتية، منقولة وأخرى استشارية، وقاسمها المشترك يكمن في التنمية الاقتصادية والاجتماعية وتقوية التعاون والشركات، مع الإدارة والأشخاص المعنوية الأخرى الخاضعة للقانون العام والشركات الاقتصاديين والاجتماعيين الخواص، وتبقى أهداف الميثاق الجماعي الجديد بالخصوص في تطوير نظام اللامركزية الترابية كهدف إداري يتبعها هدف سياسي يتمثل في تتبيث ديمقراطية القرب بتقديم الخدمات الأساسية للمواطنين، وأخيرا الارتقاء بالمؤسسة الجماعية إلى درجة فاعل اقتصادي حقيقي ينخرط بنجاعة في النسيج الاقتصادي الوطني[11]، كما عمل الميثاق الجماعي على تقوية وتطوير وضعية رئيس المجلس الجماعي في عدة ميادين اقتصادية واجتماعية وثقافية لها علاقة بالتنمية المحلية للجماعة، هذا باختصار دور المجالس الجماعية في تفعيل الحكامة الجيدة للتدبير المحلي.
ثانيا: إشكاليات تطبيق الحكامة المحلية
تشتكي الممارسة المحلية بالمغرب، العديد من الصعوبات والإشكالات العلمية التي لا زالت عائقا أمام تكريس المبادئ العامة للحكامة المحلية، وذلك رغم وجود نصوص قانوني تدل على وجود بصيص أمل من الحكامة المحلية، وتكمن صعوبات تطبيق هاته الأخيرة إلى معيقات قانونية وأخرى مادية.
فالمعيقات القانونية تتمثل في:
-الوصاية كآلية للتحكم في حركية الممارسة المحلية :
يبدو أنه رغم الايجابيات التي تضمنتها القوانين المنظمة للجماعات المحلية، إلا أنها تبقى غير كافية، فالوصاية لازالت مفروضة بقوة، وخصوصا وصاية الملائمة التي تمارس بالمصادقة أو عدم المصادقة ويمكن القول بأنها فيتو دائم الاحتمال لمعارضة تنفيذ قرارات السلطات اللامركزية[12]، فالحكامة المحلية تعني أن تتحمل الجماعات المحلية مسؤوليتها الكاملة في تدبير شؤونها المحلية ولا يتأتى ذلك إلا بتمتيعها بالاستقلالية الكافية.
- محدودية التقسيم الترابي:
فالتقطيع الترابي ليس هدفه تنمويا بل إنه يستند إلى معطيات إدارية وسياسية بالدرجة الأولى، كما أن الخصوصية الترابية الحالية لا تنسجم مع الحقائق الجغرافية والديمقراطية والاقتصادية والاجتماعية الجديدة مما خلق تباينات كبيرة بين الوحدات الإدارية[13] .
-إشكالية تداخل الاختصاص بين الدولة والجماعات المحلية:
تكمن أسباب التداخل بصفة عامة في اعتماد الصيغ العامة في النصوص التشريعية المنظمة للجماعات المحلية خصوصا فيما يتعلق بتحديد اختصاصاتها، الأمر الذي يجعل من الصعب وضع حد فاصل بين تدخلات ومسؤوليات الجماعات المحلية، وتلك الموكولة للدولة ومؤسساتها وهيآتها وذلك في مختلف القطاعات والميادين[14].
حيث تتجلى مظاهر هذا التداخل في العديد من القطاعات والمجالات لدرجة يصعب معها الوقوف على حجمها والإلمام بكل الحالات ومن أمثلة ذلك المادة 35 من القانون المتعلق بالتنظيم الجماعي 78.00، التي نصت على أن المجلس الجماعي يتخذ التدابير اللازمة لضمان تنميتها الاقتصادية والاجتماعية والثقافية. ويستفاد من ذلك أن المجالس الجماعية تستطيع اعتماد أي تدبير من شأنه أن يهم التنمية الجماعية الشاملة، غير أن هذه المقتضيات لم يتم توضحيها بالشكل المطلوب.
أما فيما يتعلق بالقانون المنظم للعمالات والأقاليم 79.00 ينص في مادته 36 أن مجلس العمالة أو الإقليم، يقوم بإعداد مخططات التنمية الاقتصادية والاجتماعية بما فيها المرافق العامة الاقتصادية التي لم يتبين طبيعتها، نفس الشيء بالنسبة للجهات التي لها دور اقتصادي عام لا يمكن تحديده.
أما المعيقات الموضوعية فتتمثل في :
- ضعف الاستقلال المالي المحلي:
إذا كانت الجماعات المحلية تتمتع من الناحية القانونية بالاستقلال المالي، فإن هذا الاستقلال لا يعتبر عمليا استقلالا مطلقا، بل يبقى نسبيا، لكون الاستقلال المطلق يعني ممارسة الجماعات المحلية لنشاطها المالي في استقلال تام عن الدولة وبعيدا عن دعمها أو توجيهاتها[15].
فإمدادات الدولة عرفت تزايدا كبيرا نظرا للخصاص المالي للجماعات المحلية مما يجعلها تحت رحمة سلطة الوصاية ويحد من استقلاليتها.
- سوء توزيع الموارد المالية المحلية
- محدودية الموارد البشرية المحلية:
وتجلى هذه المحدودية في تصور دور المنتخب المحلي في امتلاك ثقافة التدبير واعتبار الجماعة مقاولة تستعمل أساليب السوق الاقتصادية، حيث يتطلب من المنتخب المحلي التوفر على مؤهلات تجاري تطور التدبير المقاولاتي للجماعات، لكن يبقى أول مشكل يعاني منه المنتخب الجماعي هو ضعف المستوى الثقافي وغياب التكوين.
كذلك يبرر ضعف تنظيم الموظفين الجماعيين، خصوصا في مجال الأطر العليا المتخصصة، وضعف التوزيع اللامتكافئ للموارد البشرية، وعدم الاستفادة من التكوين المستمر.